當(dāng)公眾對(duì)壟斷行為反映十分強(qiáng)烈之際，反壟斷法草案在經(jīng)歷12年的砥礪之后，正式進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序。
作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法律制度，反壟斷法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。因此，這部法律草案一經(jīng)提請(qǐng)審議，就引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“無(wú)憲”狀態(tài)呼喚“經(jīng)濟(jì)憲法”
我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，許多人突然發(fā)現(xiàn)，由于缺少防止和打擊壟斷行為的法律，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域處于一種“無(wú)憲”狀態(tài)。
有鑒于此，我國(guó)自1980年起，先后出臺(tái)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法、電信條例等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)一些限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作出規(guī)定。它們共同構(gòu)成了我國(guó)目前規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的基本法律框架。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的繼續(xù)深入和對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)防止和制止壟斷行為的規(guī)定，已經(jīng)不能完全適應(yīng)實(shí)際需要—— 一些經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位壟斷價(jià)格，損害消費(fèi)者的合法權(quán)益；企業(yè)間的合并、重組日趨活躍，行業(yè)壟斷的苗頭開(kāi)始顯現(xiàn)；一些地方的行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)；一些跨國(guó)公司濫用自己的壟斷地位，打壓國(guó)內(nèi)企業(yè)……
各種跡象顯示，制定專門的反壟斷法已迫在眉睫。
2004年2月，商務(wù)部與工商總局共同起草的反壟斷法草案報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。鑒于反壟斷法的重要性，國(guó)務(wù)院法制辦邀請(qǐng)全國(guó)人大、最高人民法院以及國(guó)務(wù)院的多個(gè)相關(guān)部門，成立反壟斷法審查修改領(lǐng)導(dǎo)小組，并邀請(qǐng)高校和研究機(jī)構(gòu)的10名專家組成了專家小組。經(jīng)過(guò)一年多的反復(fù)修改，草案于2006年6月24日擺在了全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的桌面上。
制度安排力求“寬嚴(yán)適度”既重“約束”又重“導(dǎo)向”
“要發(fā)揮反壟斷制度的導(dǎo)向功能和約束功能，使反壟斷法成為制止壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、提高引進(jìn)外資質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有力的政策工具。”談到反壟斷法草案，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰如此表示。
檢視這部法律草案可以發(fā)現(xiàn)，草案在發(fā)揮反壟斷立法的兩大功能上真是仔細(xì)拿捏分寸、用心良苦——一方面，草案參照國(guó)際慣例，對(duì)典型的、世界各國(guó)有普遍共識(shí)的嚴(yán)重限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為加以嚴(yán)格禁止；另一方面，針對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的實(shí)際情況，在制度安排上努力做到寬嚴(yán)適度，以培養(yǎng)企業(yè)依法自主、自律、自強(qiáng)的能力，促進(jìn)其改進(jìn)技術(shù)、提高質(zhì)量。
一方面，草案要保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造和維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；另一方面，草案又要與國(guó)家現(xiàn)行有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，以利于企業(yè)做大做強(qiáng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
一方面，草案要建立一套靈活的應(yīng)對(duì)機(jī)制，能夠發(fā)現(xiàn)并制止排除和限制競(jìng)爭(zhēng)、損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的并購(gòu)行為；另一方面，又要鼓勵(lì)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的企業(yè)并購(gòu)。
一方面，草案要將反壟斷的基本原則、基本制度確立起來(lái)，便于操作執(zhí)行；另一方面，又要留有余地，以便通過(guò)積累一段時(shí)間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后及時(shí)加以修改和完善。
“在反壟斷立法的制度設(shè)計(jì)上力求‘寬嚴(yán)適度’，既重‘約束’功能又重‘導(dǎo)向’功能，是草案的一個(gè)鮮明特色。”一位參與草案起草工作的專家這樣評(píng)價(jià)。
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)確立反壟斷三大制度
國(guó)際上，反壟斷法通常包括三大制度，即：禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、控制經(jīng)營(yíng)者集中。我國(guó)制定反壟斷法時(shí)充分借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。
“壟斷協(xié)議是較為常見(jiàn)的壟斷行為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中也時(shí)有發(fā)生。”有關(guān)專家介紹說(shuō)，前些年部分家電生產(chǎn)企業(yè)搞價(jià)格聯(lián)盟就屬于明顯的壟斷協(xié)議。
鑒于壟斷協(xié)議對(duì)競(jìng)爭(zhēng)具有直接危害，反壟斷法草案按照“原則上禁止、有條件豁免”的思路，一方面明確禁止各種壟斷協(xié)議，另一方面又對(duì)某些雖具有限制競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果但在整體上有利于技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益的協(xié)議給予“豁免權(quán)”。
此外，草案并不禁止市場(chǎng)支配地位本身，但禁止經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，如實(shí)施壟斷價(jià)格、拒絕交易、搭售等。
“在個(gè)別城市，曾有煤氣公司強(qiáng)迫居民安裝某一品牌的煤氣表，價(jià)格高得離譜。”有法律專家舉例指出，“這就屬于典型的濫用市場(chǎng)支配地位的行為”。
草案還確立了控制經(jīng)營(yíng)者集中的制度，防止經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合并、并購(gòu)、聯(lián)營(yíng)等方式增強(qiáng)市場(chǎng)控制力并最終排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。
“各國(guó)反壟斷法都對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)行必要的控制。”曹康泰說(shuō)，“控制的主要手段是對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行事先或者事后申報(bào)制度，并由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，決定是否允許。”
草案從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，確定了經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，其中一般行業(yè)和領(lǐng)域的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是：參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者在全球范圍內(nèi)上一年度的銷售額超過(guò)120億元人民幣，并且參與集中的一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)上一年度的銷售額超過(guò)8億元人民幣。
據(jù)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這一標(biāo)準(zhǔn)是請(qǐng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家經(jīng)過(guò)深入研究、測(cè)算后提出來(lái)的。“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)企業(yè)并購(gòu)一般不必申報(bào)。”
反壟斷機(jī)構(gòu)：國(guó)務(wù)院將設(shè)立反壟斷委員會(huì)
反壟斷立法的一個(gè)重要內(nèi)容，就是如何規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置。社會(huì)上對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法莫衷一是。
“各方共同的看法是，既要考慮現(xiàn)實(shí)可行性，維持有關(guān)部門分別執(zhí)法的現(xiàn)有格局，保證反壟斷法公布后的實(shí)施，又要具有一定的前瞻性，為今后機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地。”曹康泰介紹說(shuō)。
有關(guān)部門和專家為此建議，在反壟斷法草案中只明確規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和工作程序，對(duì)具體承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
與此同時(shí)，專家們又提出：為了協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法，保證反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、公正性和權(quán)威性，有必要設(shè)立國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家組成。“其主要職責(zé)是：組織領(lǐng)導(dǎo)反壟斷工作；就國(guó)家反壟斷政策進(jìn)行研究，向國(guó)務(wù)院提出建議；協(xié)調(diào)重大反壟斷案件的處理以及協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作等。”
草案最終采納了這一建議，并就國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)、執(zhí)法調(diào)查程序、可采取何種措施等作出具體規(guī)定。
嚴(yán)防行政權(quán)力成為壟斷推手草案作出專章規(guī)定
近年來(lái)，一些地方政府的舉措讓公眾議論紛紛——某地政府出臺(tái)紅頭文件，要求下屬機(jī)關(guān)只能購(gòu)買某某品牌的白酒，并定下了具體的指標(biāo)，一時(shí)輿論嘩然；某地政府將轄區(qū)內(nèi)的公路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給一家公司，票價(jià)全由這家公司“自主確定”，日漸走高的出行成本讓沿途百姓苦不堪言；
在工程招標(biāo)中，個(gè)別地方政府早已屬意某個(gè)企業(yè)，通過(guò)或明或暗的手法，排斥、限制其他企業(yè)參與投標(biāo)……
“僅從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，這是典型的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，扭曲了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，損害了消費(fèi)者的權(quán)益。”有關(guān)專家分析說(shuō)。
“反壟斷法是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的專門性、基礎(chǔ)性法律，必須切實(shí)解決影響我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的突出問(wèn)題。”許多專家建議反壟斷法草案應(yīng)當(dāng)對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)明確說(shuō)“不”。
草案最終采納這一建議，用專章對(duì)禁止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)作出明確而具體的規(guī)定。
曹康泰解釋說(shuō)：“盡管從理論上和國(guó)際通行做法來(lái)看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)主要不是由反壟斷法來(lái)解決的問(wèn)題，反壟斷法也難以從根本上解決這一問(wèn)題，但草案這樣規(guī)定，既表明國(guó)家對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的重視和堅(jiān)持反對(duì)的態(tài)度，又能夠進(jìn)一步防止和制止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。”
草案對(duì)于電信、鐵路、電力、民航、金融等行業(yè)的壟斷行為有何影響？一位參與反壟斷法草案起草工作的專家表示，這部法律一旦獲得通過(guò)，將會(huì)對(duì)這些行業(yè)的壟斷行為產(chǎn)生很大的影響和遏制。
但他同時(shí)也有所保留：“行政性壟斷問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的進(jìn)展密切相關(guān)。法律不可能解決所有問(wèn)題。”
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